Законодательные сложности нормативно-технического регулирования дорожной отрасли

Дорожно-строительная отрасль, как и любая другая, регулируется действующим законодательством, некоторые из обязательных к исполнению правил которого иногда дублируются и даже противоречат друг другу, отчего возникает недопонимание и путаница. Логичны при этом вопросы: как быть, и какими правилами пользоваться? Особенно остро они встают  при общении с контролирующими органами. С целью разъяснить основные моменты недопонимания в рамках дорожной конференции «Уральский путь» почти часовое время для выступления было уделено заместителю председателя технического комитета по стандартизации ТК 418 Евгению Симчуку, который  в своем выступлении  проанализировал  ряд законодательных сложностей.

    Виды требований

Все существующие законодательные требования можно разделить на три вида.

Первые - обязательные в силу закона. Они должны выполняться всегда и всеми участниками  дорожного процесса, независимо от формы сделки. Причем, даже в случаях, когда они не прописаны в контрактной или любой другой документации. Ответственность за их неисполнения может быть административная и даже уголовная.

Вторые - обязательные в силу договора.  В этом случае требования договора и проекта подрядная организация должна исполнять. Неисполнение их регулируется гражданско-правовой ответственностью.

 Третьи - это требования в силу конкретной организации, выпущенные именно в этой организации. Неисполнение их регулируется Трудовым кодексом.

Начнем с самых  главных - требований в силу закона.  В 2020 году был принят ФЗ №247 от 31.07.2020 «Об обязательных требованиях РФ». Он гласит, что обязательные требования к продукции или связанной с ней процессами устанавливаются и регулируются законодательством о техническом регулировании. Единственный документ, который содержит эти требования, называется «Технический регламент» (далее ТР). Только он является обязательным для исполнения в силу закона. Не включенные в ТР требования не могут носить обязательный характер. Все требования ТР имеют одинаковое  действие по всей РФ, они не требуют никакой имплементации в законодательство конкретного субъекта и обязаны исполняться напрямую.  

На первый взгляд все просто. Но именно в этом моменте и начинаются основные непонимания.  Как известно, в отрасли существуют два технических регламента, которые касаются автодорог. Первый -  ТР 2010 года «О безопасности зданий и сооружений». 

Второй – Технический регламент Таможенного союза № 014 2011 года «Безопасность автодорог» (далее ТРТС).  Они оба носят обязательный характер! А как ими пользоваться? Одновременно двумя? Один выбрать?  Или какой-то имеет преимущество? Такие вопросы возникают всегда.   Они и побудили к созданию данного материала. Ответ можно найти в вышеупомянутом ФЗ №247, где сказано, что обязательные требования не должны друг друга дублировать и  противоречить между собой. На практике такое иногда встречается. Поэтому там, в статье №3, сказано, что в случае противоречий технических требований надо смотреть их юридическую силу. В случаях, когда различные ТР обладают равной юридической силой, можно выбрать любой и тем самым соблюсти требования законодательства.

 Но если ТР разной юридической силы, то применять надо тот, который обладает большей силой. Это очень важный момент при взаимодействии с проверяющими организациями. Тут возникает вопрос: как определить эту силу?  Для ответа надо обратиться к высшему правовому документу - Конституции РФ. Там, в статье №15.4, сказано: если международным договором РФ установлены иные требования, чем предусмотрены внутренним законом РФ, то применяются правила международного договора. Т.е международный ратифицированный договор имеет приоритет над национальным законодательством.

В дорожной отрасли у нас есть Международный договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 и 279 ФЗ от 03.10.2014. Он был ратифицирован РФ и с 01.01.2015   начал действовать на территории РФ. Т.е. Международный договор о Евразийском экономическом союзе имеет приоритет над национальным законодательством. В его  статье №53 сказано, что государства - члены ТС обязаны применять эти технические требования без предъявления каких-либо дополнительных обязательных требований. Т.е. ТРТС  имеет приоритет над национальным ТР. И в национальном регламенте не могут быть установлены дополнительные требования. Только единое обязательное требование. Без внутренних дополнительных. Поэтому отвечая на вопрос, какой ТР выбирать,  надо сказать, что  01.09.2016 г. закончился переходный период со старого регламента на новый. И сегодня все автодороги общего пользования регулируются ТРТС. 

Необходимо добавить, что в данном регламенте технических требований как таковых нет. В нем они существенные, описывают лишь основные моменты. А конкретные требования к конкретным объектам установлены в гармонизированных с данным техрегламентом межгосударственных стандартах.

Существует два перечня межгосударственных стандартов: стандарты, содержащие обязательные требования. И перечень стандартов, определяющий методики испытаний, измерений. Всего существует 184 таких межгосударственных стандарта, которые  являются ключевой базой выполнения технического регламента.

   Всю систему технического нормирования отрасли можно представить в виде домика, фундамент которого составляет ТРТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог». Несущие стены здания представляют собой два перечня стандартов, в которых установлены требования и методы исследований, измерений и т д. Это обязательные требования, которые всегда нужно соблюдать.  Чердак и крыша - это добровольные требования, которые регулируются федеральным ФЗ РФ №162 «О стандартизации».  В нем могут быть и межгосударственные, и национальные стандарты, стандарты организаций и т д.

 Об  иных основных отраслевых документах

Внимательный читатель  задастся вопросом: а где своды правил, (СП 34 13330 2012)? В соответствии с ФЗ №162 свод правил — это документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения требований технических регламентов. Но такого вида документов, как свод правил, в ЕВРАЗ не существует, межгосударственные стандарты там есть, а свода правил нет. Поэтому свод правил применим только лишь для ТС «Безопасность зданий и сооружений», который, как уже было сказано, не является документом, обязательным к применению. Т.е. свод правил юридически  выпал из правового поля. Им по законодательству пользоваться уже нельзя.

Рассмотрим иные документы, которые применяются в дорожной отрасли. Межгосударственный региональный стандарт, принятый Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации. Он применяется только в том случае, если  введен на территорию РФ приказом Россандарта РФ в качестве национального стандарта. Потому что есть многие межгосударственные стандарты, которые не введены на территории РФ.

Теперь непосредственно - Национальный стандарт (НС).  Это самый высший нормативно - технический документ. Он может устанавливать требования и на продукцию, и на процессы, и на  многое другое. На любой вид стандартизации данный документ может применятся.

Есть еще один документ, который относится к национальным стандартам РФ - это Предварительный национальный стандарт РФ (ПНСТ). Он появился в 2011 году. Тогда многие не понимали, что это за документ и как им пользоваться.   Сейчас стало понятно, что это основной документ, особенно когда надо быстро внедрить те или иные инновационные  или новые решения. И ПНСТ позволяет быстро это сделать, потому что принятие его проходит значительно быстрее, чем принятие НС. А разница между ними лишь в том, что он принимается лишь на ограниченный срок действия. До трех лет. Т.е. это такой же НС, только с ограниченным сроком действия.  Кстати, ПНСТ впервые появился именно в дорожной отрасли.

  В прошлом году впервые появилась новый вид документов под названием «Техническая спецификация ТСП». Этот документ, по сути, является альтернативой ПНСТ. Преимущество его в том, что он принимается гораздо быстрее, чем ПНСТ. Принимается он техническим комитетом по стандартизации. Принятие его Росстандартом уже не требуется. При необходимости он может регистрироваться в Росстандарте и тоже являться документом по национальной стандартизации. Этот документ может быть реальной альтернативой нашим спецтехусловиям.  Т.к при необходимости на каком-то объекте его можно очень быстро принять.  Первую ТСП сейчас делают на дорожные бортовые камни. Порядок и правила их установки  до сих пор нигде не нормированы.

Еще один документ, о котором необходимо рассказать - это стандарт организации. Любая организация, чтобы обеспечить свое конкурентное преимущество,  может разработать собственный стандарт. Но единственное правило: его нормы не должны противоречить действующим национальным стандартам. И чтобы получить согласование ФДА «Росавтодор», эти нормы должны быть выше, чем в национальном стандарте. Вот тогда стандарт организации становится  актуальным  документом, и его  имеет смысл принимать.

А сколько правил?

До 2003 года практически вся нормативная дорожная база разрабатывалась различными ведомствами: Минстроем СССР, Госстроем, Минрегионразвития и. т д.  Тогда доля нормативных документов, разработанных с участием дорожной отрасли, составляла всего 10%. Без ее участия соответственно  -  90%.  Сегодня ситуация в корне изменилась: 95% всех новых нормативных документов разрабатывается с участием отраслевых специалистов. Остальные 5%, хоть и смежными отраслями, но принимаются  при участии специалистов - дорожников.

По состоянию на 10.02.2023 фонд национальных стандартов в области дорожного хозяйства составляет 432 документа. Из них 240 НСТ 171 МСТ (межгосударственный стандарт) и 21 ПНСТ.   Более 95% этих стандартов были приняты за последние 10 лет.

По распределению: 66% стандартов - на дорожные строительные материалы и изделия,12% - на изыскание и проектирование, 10% - на организацию и безопасность дорожного движения и т д

Для принятия того или иного документа разрабатывается определенная программа. В разные годы были разные программы по методологии «Суперпейв». Также велась  программа разработки  документов для работы в рамках  ЕАЭС. Сейчас формируется график обновления стандартов в рамках реализации Национального проекта «Безопасные качественные дороги».

По итогам 2022 года было разработано 53 стандарта, 44 национальные, 5 ПНСТ и 4 изменения в ГОСТ.  Некоторые из них были разработаны за средства бизнес-сообщества.

Про будущее  законотворчество

В нынешнем году в разработке находится 72 документа. Большая их часть касается изменений к стандартам на каменные материалы, из которых 49 изменений в ГОСТ, 4 обновления ГОСТ (пересмотр) и другие.

В ближайшем будущем ожидается новый виток такой работы, который напрямую  связан с законодательством РФ. В законе №162 «О стандартизации» сказано, что с 01.29.2025 никакие нормативные документы, которые не предусмотрены статьей 14 ФЗ-162, не допускаются к применению ни в контрактах, ни в проектной, ни в какой иной документации.   Все ВСН, ОСТ, ОДМ и т д в контракт включать будет нельзя. Поэтому осталось еще время, чтобы перевести необходимые нормативы, может усовершенствовать их в легитимные документы ГОСТ, ПНСТ и в Техническую спецификацию ТСП.

Нормативно-техническое регулирование дорожной отрасли проходит достаточно активно, и от того, насколько это процесс будет понятен всем  его участникам, зависит эффективное развитие  всей дорожной отрасли.